Le cabinet Adaltys, en collaboration avec Lexbase, vous propose un numéro spécial consacré au droit de l’urbanisme en montagne, au travers de 6 articles publiés dans Lexbase Public, édition n°651, du 13/01/2022.
Vous trouverez, ci-dessous le premier de ces articles, rédigé par Jean-Marc Petit, et qui porte sur « Les principes d’urbanisation en montagne confrontés à la loi « climat et résilience » :
En 1985, lorsque la loi « Montagne » a été promulguée [1], l’article frontispice du Code de l’urbanisme, à l’époque l’article L. 110 (N° Lexbase : L6123IEI), donnait simplement pour objectif aux collectivités de « gérer le sol de façon économe, assurer la protection des espaces naturels et des paysages et promouvoir l’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ». L’article L. 121-10 (N° Lexbase : L9982LMN) obligeait les documents d’urbanisme « à déterminer les conditions » permettant, d’une part, de limiter l’utilisation de l’espace, de préserver les activités agricoles, de protéger les espaces forestiers, les sites et les paysages et d’autre part, de prévoir suffisamment de zones réservées aux activités économiques et d’intérêt général et de terrains constructibles pour la satisfaction des besoins présents et futurs en matière de logement. Depuis, les exigences ont été très nettement renforcées par les réformes successives (lois « SRU », « Grenelle 2 » …).
La loi « Montagne », directement opposable aux autorisations d’urbanisme pour garantir une plus grande efficacité du dispositif, est restée quant à elle globalement protectrice de l’espace montagnard, malgré les assouplissements introduits en 2003, et en 2016 par la loi dite « Montagne 2 » [2]. Cela n’a pas empêché la France de détenir le « record d’Europe » de la surface artificialisée par habitant et de voir l’artificialisation, avec ses inconvénients induits, augmenter, sur l’ensemble du territoire national, et ce presque quatre fois plus vite que la population.
Parallèlement, les traductions concrètes du réchauffement climatique et les perspectives à terme ont amené à réfléchir à l’évolution de la politique de développement touristique en montagne (en fonction notamment de l’altitude, des possibilités de développement des transports « propres »…). La lutte contre l’artificialisation des sols en vue d’une absence d’artificialisation nette à terme (objectif « ZAN ») a enfin été ajoutée aux objectifs généraux par la récente loi dite « climat et résilience » [3]. La maîtrise du développement rural est désormais visée ; la maîtrise de l’étalement ainsi que le renouvellement urbain sont rappelés à plusieurs reprises [4].
L’ensemble du territoire national est concerné par ces ambitions fortes, susceptibles de contrarier l’application locale des règles. Le dispositif de la loi « Montagne », s’il peut être utilisé pour assurer effectivement une grande protection, rend également possible la consommation d’espaces naturels et l’artificialisation des sols, que la loi climat et résilience tend à réguler de manière drastique.
I. Les possibilités de consommation et d’artificialisation ouvertes par la loi « Montagne »
Les communes soumises aux principes d’urbanisation de la loi « Montagne » [5], énumérés aux articles L. 122-1 (N° Lexbase : L2369KIL) à L. 122-27 et R. 122-1 (N° Lexbase : L6662LEH) à R. 122-20 du Code de l’urbanisme, soit 5 000 communes environ, sont concernées par six principes fondamentaux plutôt protecteurs. Ces dispositions sont opposables à leurs documents d’urbanisme dans des conditions fixées par le Code de l’urbanisme, ainsi qu’aux autorisations individuelles [6] et plus généralement « à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, aménagements, installations et travaux divers, la création de lotissements, l’ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l’établissement de clôtures, la réalisation de remontées mécaniques et l’aménagement de pistes, l’ouverture des carrières, la recherche et l’exploitation des minerais et les installations classées pour la protection de l’environnement » [7].
Par exception, sont toutefois exonérés du respect de ces règles les travaux et projets énumérés à l’article L. 122-3 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L0270LNC), notamment les services publics autres que les remontées mécaniques mais seulement si leur localisation est justifiée par des nécessités techniques impératives. L’établissement de réseaux de communications électroniques ouverts au public est également concerné si ces réseaux répondent à la nécessité d’améliorer la couverture du territoire. Surtout, ces principes, dont la généralité uniforme se heurte à l’hétérogénéité des territoires, sont assortis d’exceptions et laissent des possibilités d’urbanisation et d’artificialisation.
A. Principe n° 1 : les espaces, paysages, milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard doivent être préservés (C. urb., art. L 122-9)
En application de cet article, les documents et décisions relatifs à l’occupation des sols « doivent être compatibles avec les exigences de préservation de ces espaces » et pour satisfaire à cette exigence, ils « doivent comporter des dispositions de nature à concilier l’occupation du sol projetée et les aménagements s’y rapportant avec l’exigence de préservation de l’environnement montagnard prévue par la loi » [8]. Le Code de l’urbanisme ne précise pas quels sont les espaces, paysages et milieux caractéristiques concernés. Il peut donc s’agir d’espaces ne faisant pas l’objet d’une protection règlementaire (sites classés et inscrits, parcs…). Les juridictions apprécient l’existence ou non d’un élément caractéristique du patrimoine naturel et culturel montagnard et s’il y a ou non préservation de cet élément. Les décisions rendues récemment confirment la complexité de l’approche. Dans une même espèce, il peut y avoir entre les juridictions de première instance et d’appel des divergences de vues radicales [9]. Toujours est-il que les espaces concernés ne sont pas sanctuarisés. Un refus de permis de construire pour un projet éolien dans un espace de ce type peut être invalidé en l’absence « d’impact paysager notable » [10].
B. Principe n °2 : les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières doivent être préservées (C. urb., art. L 122-10)
Là aussi, logiquement, le Code de l’urbanisme ne précise pas quelles sont les terres concernées.
La loi « Montagne 2 » est venue confirmer que les terres se situant en fond de vallée le sont.
L’administration et la jurisprudence apprécient également le respect de cette disposition [11] au vu de différents paramètres (par exemple les labels AOP/AOC, les diagnostics PLU, les délimitations de zones agricoles protégées…). Cet article précise néanmoins que la nécessité de préserver toutes ces terres s’apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d’exploitation locaux et que doivent être également pris en compte leur situation par rapport au siège de l’exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. Dans ce cadre, la jurisprudence considère par exemple que la seule circonstance qu’une vaste prairie très faiblement pentue et présentant les caractéristiques d’un pré agricole ne suffit pas pour qu’elle soit protégée [12]. Il n’y a donc pas de sanctuarisation des terres agricoles ou à vocation agricole. Cette disposition est ensuite assortie d’exceptions : figurent les constructions et équipements prévus à l’article L. 122-11 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L1854LCN), telles les constructions nécessaires aux activités agricoles, pastorales et forestières, certains équipements sportifs liés à la pratique du ski et de la randonnée.
C. Principe n° 3 : la capacité d’accueil des espaces destinés à l’urbanisation doit être compatible avec la préservation des espaces naturels et agricoles mentionnés aux articles L 122-9 et L 122-10 (C. urb., art. L 122-8)
Au regard de cette disposition, qui se combine avec les articles précédents, le juge administratif s’attache à une analyse globale du document concerné, qui peut permettre des extensions. Il a été jugé par exemple que cet article est respecté dès lors qu’en « favorisant la densification des espaces urbanisés existants, en densifiant le centre-ville et en ouvrant progressivement les zones de développement futur, la commune a pour objectif de réduire son rythme d’artificialisation des sols de 25 % et que le PLU en litige réduit son potentiel urbanisable par rapport au POS antérieur » [13].
D. Principe n° 4 : l’extension éventuelle de l’urbanisation doit se faire en continuité de l’urbanisation existante (C. urb., art. L 122-5 et suivants)
Il s’agit là d’une disposition essentielle motivée par la lutte contre le mitage de l’espace montagnard, mais qui permet par nature les extensions de l’urbanisation. Elle donne lieu en pratique à des interprétations plus ou moins libérales selon les départements montagnards concernés, notamment sur la condition liée à l’existence d’une urbanisation suffisante pour pouvoir justifier une extension. Elle est constituée historiquement des bourgs et villages [14], mais aussi des hameaux [15]. Depuis 2003, elle peut être également constituée de « groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants », expression introduite pour permettre d’écarter les contours jurisprudentiels exigeants de la notion de hameau. L’interprétation de cette notion est néanmoins assez restrictive. Il est jugé que « l’existence d’un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l’existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble »[16]. Le Conseil d’État a exclu la possibilité de construire en continuité d’une dizaine d’habitations existantes, espacées de 25 à 40 mètres, dans un secteur non desservi par les réseaux d’eau et d’assainissement [17].
Si la loi dite « Montagne 2 » a précisé que le principe de continuité s’apprécie au regard des caractéristiques locales de l’habitat traditionnel, des constructions implantées et de l’existence de voies et réseaux[18], l’appréciation de la continuité se fait toujours comme depuis l’origine au cas par cas en utilisant les critères dégagés depuis 1985 par la jurisprudence : distances entre les bâtiments, densité, forme et logique de l’urbanisation locale, présence ou non de voies et de réseaux. Une distance trop élevée au regard du contexte local reste rédhibitoire.
Outre l’exception déjà citée, l’interdiction de construire en discontinuité ne concerne pas l’extension limitée des constructions existantes, ainsi que, depuis la loi « Montagne 2 », les « annexes de taille limitée » à ces constructions. Il a été récemment jugé qu’une annexe de 8 mètres carrés d’une maison de 55 mètres carrés peut être autorisée [19].
Mais surtout peuvent toujours être réalisées en discontinuité les unités touristiques nouvelles (UTN), qui regroupent notamment les opérations de construction d’hébergements et d’équipements touristiques, qui peuvent être structurantes. Il y a certes certaines limites : aux termes de l’article L 122-15 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L9766LEG), le développement touristique est admis dès lors qu’il prend en compte les communautés d’intérêt des collectivités territoriales concernées mais aussi la vulnérabilité de l’espace montagnard au changement climatique. La création ou l’extension d’une UTN ne peut pas par ailleurs être autorisée si la qualité des sites et les grands équilibres naturels ne sont pas respectés.
Peuvent également être réalisés en discontinuité les installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Cette dernière exception profite aux constructions et ouvrages qui en raison des nuisances ou des risques qu’ils génèrent doivent être éloignés des habitations (relevant notamment de la législation ICPE). Les éoliennes, soumises à des règles de distance en application du code de l’environnement, sont concernées [20]. À l’inverse, un parc photovoltaïque ne remplit pas en principe cette condition d’incompatibilité [21], mais il peut être autorisé dans le cadre d’une autre exception [22].
À cet égard, le Code de l’urbanisme laisse notamment la possibilité, en présence d’un SCOT, d’un PLU, d’une carte communale et même en l’absence de ces documents de réaliser des projets en discontinuité, certes sous des conditions strictes définies par l’article L 122-7 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L2375KIS) [23].
E. Principe n° 5 : les parties naturelles des plans d’eau de moins de moins de 1000 hectares sont protégées sur une distance de 300m à compter de la rive (C. urb., art. L 122-12 et s)
Ce principe est lui-aussi assorti d’exceptions, assez limitées, prévues par les articles L. 122-12 (N° Lexbase : L2380KIY), L. 122-13 (N° Lexbase : L2381KIZ), notamment pour les gîtes d’étapes ouverts au public pour la promenade et la randonnée et par l’article L. 122-4 (N° Lexbase : L2372KIP) qui vise notamment la possibilité pour un SCOT ou un PLU de délimiter des secteurs constructibles (avec l’accord de l’État).
F. Principe n° 6 : certaines routes nouvelles sont interdites (C. urb., art. L 122-4)
Les routes concernées sont seulement les routes nouvelles de vision panoramique, de corniche ou de bouclage dans la partie des zones de montagne située au-dessus de la limite forestière, sauf exception justifiée par le désenclavement d’agglomérations existantes ou de massifs forestiers ou par des considérations de défense nationale ou de liaison internationale ([24]).
Ainsi, même si ces articles protecteurs sont d’application cumulative, d’interprétation restrictive s’agissant des exceptions qu’ils ouvrent, au point que le dispositif est souvent présenté comme menant à l’asphyxie des possibilités de construction en montagne, ils permettent, dans certaines limites, de consommer des espaces naturels, agricoles et forestiers et d’artificialiser les sols.
II. Les objectifs nationaux de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et du « zéro artificialisation nette »
Dès octobre 2018, après la présentation par le Gouvernement du « plan biodiversité » incluant « l’objectif ZAN », le ministre de la Cohésion des territoires indiquait que les dispositions particulières à la montagne devaient être envisagées comme un moyen permettant de concilier les différents enjeux du territoire, à savoir préserver les espaces naturels et agricoles « en luttant contre l’artificialisation des sols », tout en garantissant aux communes et intercommunalités « de pouvoir répondre à la demande de logement et de développement des activités économiques » [25].
Depuis, la loi « climat et résilience » a été promulguée. Certes, elle ne réduit pas directement les possibilités ouvertes par les articles susvisés. Mais elle fixe comme objectif national d’atteindre l’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, en compensant entièrement les surfaces éventuellement artificialisées par des surfaces renaturées [26]. Ensuite, l’optique n’est plus d’affirmer des principes et de s’en remettre, pour le résultat, au volontarisme des collectivités et au contrôle par les services de l’État. La loi fixe désormais la mobilisation des moyens à la réalisation d’un résultat formulé sous une forme quantitative et impérative, qui doit être mis en œuvre selon un calendrier imposé [27]. Il s’agit là d’un véritable changement de paradigme [28]. Une première étape de réduction du rythme de l’artificialisation pour les dix ans à venir est fixée au niveau national et également au niveau régional dans le cadre, notamment, des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) : 50 % maximum de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport à la consommation réelle de ces espaces sur les dix dernières années. Les SCOT et les PLU sont mobilisés pour traduire localement ces options (lire notre article dans ce même numéro spécial, Les SCoT et PLU de montagne : entre la mise en œuvre de la loi « climat et résilience » et la planification du développement touristique éventuel N° Lexbase : N0069BZL).
La notion d’artificialisation, qui est centrale, doit encore être précisée par un décret qui établira une nomenclature des sols artificialisés à utiliser, à terme, par les documents régionaux. La loi en donne une définition générale [29] et une plus opérationnelle, précisant que l’on devra considérer comme artificialisée une surface « dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites ». Le texte réglementaire, qui devrait être plus précis s’agissant des sols dont la structure et la composition sont perturbés par l’homme, et qui devrait comporter des seuils de déclenchement pour la classification des surfaces, est bien entendu très attendu…
L’urbanisation en continuité, les créations d’UTN et les aménagements de domaines skiables vont s’inscrire dans ce nouveau cadre, encore flou, qui ne semble pas susceptible de s’adapter davantage aux spécificités et aux ambitions de certains territoires montagnards…
[1] Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, relative au développement et à la protection de la montagne (N° Lexbase : L7612AGZ).
[2] Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016, de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne (N° Lexbase : L0100LCP).
[3] Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (N° Lexbase : L6065L7R).
[4] Cf. les nouveaux art. L. 101-2 (N° Lexbase : L7076L79) et L 101-2-1 (N° Lexbase : L7077L7A) du Code de l’urbanisme.
[5] C’est-à-dire les seules communes délimitées par les arrêtés auxquels fait référence l’arrêté interministériel du 6 septembre 1985. Cf. CE, 20 juillet 2020, n° 428023 (N° Lexbase : A62093RE). La liste des communes concernées figure sur le site du ministère de la Transition écologique.
[6] Sauf sur le territoire de la DTA des Alpes-Maritimes, seule opposable lorsqu’elle fixe les modalités d’application des dispositions particulières aux zones de montagne, sous réserve que ces prescriptions soient suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions. Cf. CE, 19 novembre 2021, n° 435153 (N° Lexbase : A48077CZ).
[7] C. urb., art. L. 122-2 (N° Lexbase : L2370KIM).
[8] CE, 24 avril 2012, n° 346439 (N° Lexbase : A4188IKC).
[9] Cf. par exemple CAA Marseille, 19 novembre 2021, n° 19MA03306 (N° Lexbase : A61457CL).
[10] CAA Marseille, 2 février 2021, n° 18MA02635 (N° Lexbase : A82104ES).
[11] Elle a récemment été considérée comme méconnue dès lors que les parcelles concernées étaient assez vastes (4 500 m2), exploitées pour un usage de fauche, qu’elle s’inscrivaient dans un couloir préservé de toute urbanisation dédié aux activités agricoles et pastorales à proximité de plusieurs exploitations agricoles dont celle qui les exploite, et alors qu’une étude de la chambre d’agriculture avait conclu à la nécessité de préserver les parcelles situées à moins de 600 mètres des bâtiments agricoles (CAA Lyon, 7 juillet 2020, n° 18LY03445 N° Lexbase : A69713SY).
[12] CAA Lyon, 13 avril 2021, n° 19LY01654 (N° Lexbase : A02574QL).
[13] CAA Marseille, 13 juillet 2021, n° 20MA01160 (N° Lexbase : A17354ZB).
[14] Cette dernière notion renvoyant à une urbanisation également organisée autour d’un noyau traditionnel, ayant une vie propre toute l’année, accueillant ou ayant accueilli des éléments de vie collective (commerces, service public…).
[15] Ce terme désigne un petit ensemble de bâtiments d’habitation (une dizaine ou une quinzaine environ), regroupés, proches et structurés, d’une taille inférieure aux bourgs et aux villages, et distincts de ces derniers.
[16] CAA Marseille, 27 février 2020, n° 19MA05462 (N° Lexbase : A94973GT).
[17] CE, 2 octobre 2019, n° 418666 (N° Lexbase : A5093ZQP).
[18] C. urb., art. L. 122-5-1 (N° Lexbase : L1260LCN).
[19] CAA Lyon, 30 novembre 2021, n° 20LY00707 (N° Lexbase : A68167E8).
[20] CE, 16 juin 2010, n° 311840 (N° Lexbase : A9801EZZ).
[21] CE, 7 octobre 2015, n° 380468 (N° Lexbase : A8951NSC).
[22] CAA Marseille, 16 novembre 2021, n° 18MA04138.
[23] Notamment étude de discontinuité, création de hameaux et de groupes d’habitations nouveaux intégrés à l’environnement, zones d’urbanisation future de taille et de capacité d’accueil limitées (ZUFTECAL).
[24] Le ministère de la Cohésion des territoires a précisé ces notions sur son site.
[25] Instruction du Gouvernement du 12 octobre 2018, relative aux dispositions particulières à la montagne du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L6982MAT).
[26] Article 191 de la loi.
[27] Article 194 de la loi.
[28] P. Soler-Couteaux, J.-P. Strebler, Les documents d’urbanisme à l’épreuve du zéro artificialisation nette : un changement de paradigme, RDI, 2021, p. 512.
[29] C. urb., art. L. 101-2-1 (N° Lexbase : L7077L7A) : « L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage. L’artificialisation nette des sols est le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés ».
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