Les unités touristiques nouvelles : focus sur la difficile prise en compte de leur impact environnemental

Lexbase Publié le 24/01/2022

Vous trouverez, ci-dessous le 6ème et le dernier de ces articles, rédigé par Virginie Corbalan, Les unités touristiques nouvelles : focus sur la difficile prise en compte de leur impact environnemental (N° Lexbase : N0095BZK).

La procédure de création ou d’extension des unités touristiques nouvelles (UTN) a été créée en 1977 pour faciliter la construction d’équipements touristiques en zone de montagne.

Son principal intérêt est de permettre de déroger au principe d’urbanisation en continuité [1].

L’acte II de la loi « montagne » (loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, relative au développement et à la protection de la montagne N° Lexbase : L7612AGZ) définit l’UTN comme « toute opération de développement touristique effectuée en zone de montagne et contribuant aux performances socio-économiques de l’espace montagnard » [2].

Le régime des UTN en résultant prévoit une nouvelle répartition des compétences permettant de planifier chaque catégorie d’UTN au niveau local le plus adapté.

Il distingue deux catégories d’UTN [3] :

– l’UTN structurante dont la création et l’extension est prévue par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) [4] ;  

– et l’UTN locale dont la création et l’extension est prévue par le plan local d’urbanisme (PLU) [5].

L’objectif était « d’en finir avec la gestion au cas par cas, et de permettre aux élus de mener une réflexion globale dans le cadre des documents d’urbanisme » [6].

La distinction entre les deux catégories dépend de leur impact sur la consommation du foncier :  

UTN structuranteUTN locale
1/ La création, l’extension ou le remplacement de remontées mécaniques, lorsque ces travaux ont pour effet :la création d’un nouveau domaine skiable alpinl’augmentation de la superficie totale d’un domaine skiable alpin existant, dès lors que cette augmentation est supérieure ou égale à 100 hectares1/ La création, l’extension ou le remplacement de remontées mécaniques, lorsqu’ils ont pour effet l’augmentation de plus de 10 hectares et de moins de 100 hectares d’un domaine skiable alpin
2/ Les liaisons entre domaines skiables alpins existants2/ L’aménagement, la création et l’extension de terrains de golf d’une superficie inférieure ou égale à 15 hectares
3/ Les opérations de construction ou d’extension d’hébergements touristiques d’une surface de plancher totale supérieure à 12 000 m², à l’exclusion des logements à destination des personnels saisonniers ou permanents des équipements et hébergements touristiques
4/ L’aménagement, la création et l’extension de terrains de golf d’une superficie supérieure à 15 hectares3/ Les opérations suivantes, lorsqu’elles ne sont pas situées dans un secteur constructible situé en continuité de l’urbanisme :a) la création ou l’extension sur une surface de plancher totale ou supérieure à 500 m², d’hébergements touristiques ou d’équipements touristiques ;b) l’aménagement de terrains de camping d’un superficie comprise entre 1 et 5 hectaresc) la création de refuges de montagne mentionnés à l’article L. 326-1 du Code du tourisme (N° Lexbase : L1860LCU), ainsi que leur extension pour une surface de plancher totale supérieure à 200 m²
5/ L’aménagement de terrains de camping d’une superficie supérieure à 5 hectares
6/ L’aménagement de terrains pour la pratique de sports ou de loisirs motorisés d’une superficie supérieure à 4 hectares
7/ Les travaux d’aménagement de pistes pour la pratique des sports d’hiver alpins, situés en site vierge au sens du tableau annexé à l’article R. 122-2 du Code de l’environnement (N° Lexbase : L7121LCQ) d’une superficie supérieure à 4 hectares
8/ La création d’une remontée mécanique n’ayant pas pour objet principal de desservir un domaine skiable, pouvant transporter plus de dix mille voyageurs par jour sur un dénivelé supérieur à 300 mètres

Il existe pour chaque catégorie d’UTN (structurante/locale) une sous-catégorie dérogatoire parfois nommée « résiduelle » ou « ad hoc » créée par autorisation préfectorale dans les communes non couvertes respectivement par un SCoT [7] ou par un PLU [8].

Le régime de ces UTN dites « résiduelles » vient d’être totalement revu par le décret n° 2021-1345 du 13 octobre 2021 (N° Lexbase : L5532L8E) dont les dispositions sont entrées en vigueur le 16 octobre 2021.

Ce décret, pris en application de l’article 40 de la loi du 7 décembre 2020 dite « ASAP » [9], fait suite à l’annulation partielle du décret du 10 mai 2017 [10] qui ne soumettait pas à évaluation environnementale l’autorisation préfectorale créant l’UTN locale ou structurante en l’absence de PLU et de SCoT.

Rappelons que les UTN structurantes et locales définies dans le cadre d’un SCoT ou d’un PLU sont nécessairement prises en compte lors de l’évaluation environnementale réalisée dans le cadre de la procédure d’élaboration ou de révision du document d’urbanisme en question [11].

Tel n’était pas le cas pour l’autorisation préfectorale prise en matière d’UTN résiduelle qui n’est, par définition, pas prévue par un SCoT ou un PLU.

Le régime des UTN résiduelles, dans sa version issue du décret du 10 mai 2017, prévoyait simplement de joindre à la demande d’autorisation préfectorale « un dossier comportant un rapport et documents graphiques précisant :

1° L’état des milieux naturels, des paysages, du site et de son environnement, comprenant le cas échéant l’historique de l’enneigement local, l’état du bâti, des infrastructures et des équipements touristiques existants avec leurs conditions de fréquentation, ainsi que les principales caractéristiques de l’économie locale ;

2° Les caractéristiques principales du projet et, notamment, de la demande à satisfaire, des modes d’exploitation et de promotion des hébergements et des équipements, ainsi que, lorsque le projet porte sur la création ou l’extension de remontées mécaniques, les caractéristiques du domaine skiable, faisant apparaître les pistes nouvelles susceptibles d’être créées ;

3° Les risques naturels auxquels le projet peut être exposé ainsi que les mesures nécessaires pour les prévenir ;

4° Les effets prévisibles du projet sur le trafic et la circulation locale, l’économie agricole, les peuplements forestiers, les terres agricoles, pastorales et forestières, les milieux naturels, les paysages et l’environnement, notamment la ressource en eau et la qualité des eaux, ainsi que les mesures pour éviter, réduire et en dernier lieu compenser les incidences négatives notables sur l’environnement qui n’auront pu être ni évitées ni réduites, et l’estimation de leur coût ;

5° Les conditions générales de l’équilibre économique et financier du projet » [12].

Pour autant, l’autorisation préfectorale n’était pas soumise à évaluation environnementale, procédure qui requiert notamment la consultation pour avis de l’autorité environnementale sur le dossier comprenant le rapport sur les incidences environnementales de l’UTN.

C’est cette absence de soumission à évaluation environnementale des UTN résiduelles que le Conseil d’État censure [13] : 

« Eu égard à sa nature et à sa portée, la décision préfectorale créant une telle unité touristique nouvelle doit être regardée, non comme statuant sur une demande relative à un projet, mais comme constituant un plan ou programme au sens de la Directive du 27 juin 2001 […]. Si l’article R. 122-14 du même code, dans sa rédaction issue du décret attaqué, précise que pour la création d’unités touristiques nouvelles hors du cadre d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un plan local d’urbanisme, le dossier de demande d’autorisation comporte des éléments relatifs notamment à l’état des milieux naturels, aux caractéristiques principales du projet, à ses effets prévisibles sur les milieux naturels, aux mesures pour éviter, réduire et en dernier lieu compenser les incidences négatives notables sur l’environnement qui n’auront pu être ni évitées ni réduites ainsi qu’à l’estimation de leur coût, les dispositions du décret attaqué, qui ne prévoient notamment pas de consultation de l’autorité environnementale, ne peuvent être regardées comme instituant, pour ce type d’unités touristiques nouvelles, une procédure d’évaluation environnementale conforme aux objectifs de la Directive du 27 juin 2001 »

Cette solution du Conseil d’État est en rupture avec la position retenue par le juge de cassation jusqu’alors, qui, à trois reprises, avait considéré que l’UTN n’était pas un plan programme [14].

En procédant à ce revirement de jurisprudence, le Conseil d’État s’aligne sur la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) en matière de plans et programmes soumis à évaluation environnementale en application de la Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (N° Lexbase : L7717AUD) (dite « ESIE »).

Rappelons, en effet, que pour la CJUE, « l’objectif essentiel de la Directive 2001/42, ainsi qu’il ressort de l’article 1er de celle-ci, consiste à soumettre les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, lors de leur élaboration et avant leur adoption, à une évaluation environnementale » [15] et qu’il ressort du considérant 4 de la directive que « l’évaluation environnementale est un outil important d’intégration des considérations en matière d’environnement dans l’élaboration et l’adoption de certains plans et programmes » [16].

Enfin, que « compte tenu de la finalité de la Directive 2001/42, qui consiste à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement, les dispositions qui délimitent le champ d’application de cette directive, et notamment celles énonçant les définitions des actes envisagés par celle-ci, doivent être interprétées d’une manière large » [17].   

S’agissant plus particulièrement de la notion de plans et programmes, la CJUE a eu l’occasion de rappeler qu’elle « se rapporte à tout acte qui établit, en définissant des règles et des procédures de contrôle applicables au secteur concerné, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement » [18].

Ainsi, la CJUE considère qu’un périmètre de remembrement urbain portant acceptation de principe d’un projet d’urbanisme à venir qui pourra être réalisé au moyen de dérogations à des prescriptions d’urbanisme existantes doit être considéré comme un plan et programme au sens de la Directive 2011/42/CE dans la mesure où un tel arrêté  qui « emporte modification du cadre juridique de référence offrant, sans limitation, la possibilité de s’écarter de règles urbanistiques pour tous les projets réalisés ultérieurement dans la zone géographique concernée » est susceptible des incidences notables sur l’environnement [19].

Dans cet arrêt, la CJUE rappelle que « l’évaluation environnementale est censée être réalisée aussi tôt que possible afin que ses conclusions puissent encore influer sur d’éventuelles décisions » et que la circonstance que les demandes ultérieures d’autorisation d’urbanisme seront soumises à une procédure d’évaluation des incidences au sens de la Directive « EIE » [20] n’est pas susceptible de remettre en cause la nécessité de procéder à une évaluation environnementale d’un plan ou programme relevant du champs d’application de la Directive « ESIE ».

C’est notamment en application de cette jurisprudence rendue en matière de périmètre de remembrement urbain définissant une zone géographique dans laquelle des prescriptions d’urbanisme dérogeant au droit commun pourront être mise en œuvre que le rapporteur public a, dans ses conclusions rendues sous l’arrêt du 27 juin 2019, invité le Conseil d’État à revenir sur sa position antérieure et considérer l’UTN comme un plan programme [21].

Le décret n° 2021-1345 du 13 octobre 2021 tire les conséquences de cette annulation partielle du décret du 10 mai 2017 prononcée en raison de l’absence de soumission à évaluation environnementale des UTN résiduelles.

Les UTN résiduelles autorisées par le préfet sont désormais soumises à évaluation environnementale dans les conditions suivantes :

Evaluation environnementale systématique des créations et extensions des :Examen au cas par cas des créations et extensions des :
UTN structurantes et locales résiduelle dès lors que leur création ou leur extension est susceptible d’affecter un site Natura 2000UTN locales résiduelles (sauf si elles sont susceptibles d’affecter un site NATURA 2000)
UTN structurantes résiduelles visées aux 1°, 5°,7° et 8 de l’article R. 122-8 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L6664LEK), à savoir :- les UTN portant  création, extension ou remplacement de remontées mécaniques, lorsque ces travaux ont pour effet :la création d’un nouveau domaine skiable alpinl’augmentation de la superficie totale d’un domaine skiable alpin existant, dès lors que cette augmentation est supérieure ou égale à 100 hectares – les UTN portant des travaux d’aménagement de pistes pour la pratique des sports d’hiver alpins, situés en site vierge au sens du tableau annexé à l’article R. 122-2 du Code de l’environnement (N° Lexbase : L6275LXP) d’une superficie supérieure à 4 hectares- les UTN portant création d’une remontée mécanique n’ayant pas pour objet principal de desservir un domaine skiable, pouvant transporter plus de dix mille voyageurs par jour sur un dénivelé supérieur à 300 mètresUTN structurelles résiduelles visées aux 4° et 6 de l’article R. 122-8 du Code de l’urbanisme, à savoir :- l’aménagement, la création et l’extension de terrains de golf d’une superficie supérieure à 15 hectares- l’aménagement de terrains pour la pratique de sports ou de loisirs motorisés d’une superficie supérieure à 4 hectares
UTN structurantes résiduelles visées aux 2° et 3° de l’article R. 122-8 du Code de l’urbanisme, lorsque le projet est soumis à évaluation environnementale systématique au regard des rubriques 43a et 39a de l’annexe à l’article R. 122-2 du Code de l’environnement, à savoir :- liaisons entre domaines skiables alpins existants  portant création de remontées mécaniques ou téléphériques transportant plus de 1 500 passagers par heure ;- opérations de constructions ou d’extension d’hébergements touristiques d’une surface de plancher totale supérieure à 12 000 m², à l’exclusion des logements à destination des personnels saisonniers ou permanents des équipements et hébergements touristiques :- travaux et construction créant une emprise au sol supérieure à 40 000 m² dans un espace autre que :les zones mentionnées à l’article R. 151-18 du Code de l’urbanisme, lorsqu’un PLU est applicableles secteurs où les constructions sont autorisées au sens de l’article L. 161-4 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L9976LMG)  lorsqu’une carte communale est applicableles parties urbanisées de la commune au sens de l’article L. 111-3 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L2240KIS), en l’absence de PLU et de carte communale applicableUTN structurantes résiduelles visées aux 2° et 3° de l’article R. 122-8 du Code de l’urbanisme, lorsque le projet est soumis à évaluation environnementale au cas par cas au regard des rubriques 43a et 39a de l’annexe à l’article R. 122-2 du Code de l’environnement, à savoir :- liaisons entre domaines skiables alpins existants  portant création de remontées mécaniques ou téléphériques transportant moins de 1 500 passagers par heure à l’exclusion des remontées mécaniques démontables et transportables et des tapis roulants visés à l’article L. 342-17-1 du Code du tourisme (N° Lexbase : L3375HNC) – opérations de constructions ou d’extension d’hébergements touristiques d’une surface de plancher totale supérieure à 12 000 m², à l’exclusion des logements à destination des personnels saisonniers ou permanents des équipements et hébergements touristiques : – travaux et constructions qui créent une surface de plancher ou une emprise au sol  supérieure ou égale à 10 000 m²

En matière d’UTN résiduelles soumises au cas par cas, si la personne publique responsable définie à l’article R. 122-13 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L6674LEW[22] estime que la création ou l’extension de l’UTN est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement, elle décidera de réaliser une évaluation environnementale dans les conditions prévues aux articles R. 104-19 (N° Lexbase : L6084L8T) à R. 104-27 du Code de l’urbanisme.

Si au contraire, elle estime que la création ou l’extension de l’UTN n’est pas susceptible d’avoir une incidence notable sur l’environnement, la personne publique responsable saisira l’autorité environnementale pour avis conforme dans les conditions prévues aux articles R. 104-34 (N° Lexbase : L7864LEY) à R. 104-37 du Code de l’urbanisme et, au vu de cet avis conforme, prendra une décision relative à la réalisation ou non d’une évaluation environnementale [23].

Concrètement, il incombe à la personne publique responsable de transmettre à l’autorité environnementale un dossier comprenant [24] :

1° Une description de la création ou de l’extension de l’unité touristique nouvelle ;


2° Un exposé décrivant notamment :

a) Les caractéristiques principales de l’UTN et notamment les éléments mentionnés aux 2°, 3° et 5° du I de l’article R. 122-14, à savoir :

– les caractéristiques principales du projet et, notamment, de la demande à satisfaire, des modes d’exploitation et de promotion des hébergements et des équipements, ainsi que, lorsque le projet porte sur la création ou l’extension de remontées mécaniques, les caractéristiques du domaine skiable, faisant apparaître les pistes nouvelles susceptibles d’être créées ;

– les risques naturels auxquels le projet peut être exposé ainsi que les mesures nécessaires pour les prévenir ;

– et les conditions générales de l’équilibre économique et financier du projet.


b) L’objet de la procédure ;


c) Les caractéristiques principales, la valeur et la vulnérabilité du territoire concerné par la procédure ;


d) Les raisons pour lesquelles son projet ne serait pas susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement, au regard des critères de l’annexe II de la Directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement et, par conséquent, ne requerrait pas la réalisation d’une évaluation environnementale.

L’autorité environnementale doit rendre un avis conforme, dans un délai de deux mois à compter de la réception initiale du dossier, sur l’absence de nécessité de réaliser une évaluation environnementale et le transmet à la personne publique responsable.

En l’absence de réponse dans ce délai, l’avis de l’autorité environnementale est réputé favorable à l’exposé mentionné au 2° de l’article R. 104-34, et notamment sur les raisons exposées par la personne publique justifiant de l’absence de soumission à évaluation environnementale de son projet [25]

Notons, enfin que de façon plus anecdotique, le décret du 13 octobre 2021 prévoit également la possibilité de réaliser une évaluation environnementale commune à la création et l’extension de l’UTN résiduelle et à son projet [26].

Il aura donc fallu attendre le décret du 13 octobre 2021 pour que les UTN dites résiduelles soient soumises à évaluation environnementale.

Reste que pour celles qui relèvent d’un examen au cas par cas, l’évaluation de leurs incidences dépendra de la décision de la personne publique responsable de réaliser une évaluation environnementale et, en l’absence d’évaluation environnementale décidée par la personne publique responsable, du contrôle effectivement exercé par l’autorité environnementale dans le cadre de son avis conforme, qui pourra intervenir tacitement en l’absence de réponse dans les délais impartis.


[1] C. urb., art. L. 122-5 (N° Lexbase : L1851LCK) et L. 122-6 (N° Lexbase : L2258IWK).

[2] C. urb., art. L. 122-16 (N° Lexbase : L9765LEE).

[3] Ministère de la Cohésion et des territoires, Fiche n° 5, Les unités touristiques nouvelles.

[4] C. urb., art. L. 122-20 (N° Lexbase : L4540LXG).

[5] C. urb., art. L. 122-21 (N° Lexbase : L9760LE9).

[6] Rapport sur le projet de loi après engagement de la procédure accélérée, de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, Assemblée nationale, 29 septembre 2016.

[7] C. urb., art. L122-20, al. 2.

[8] C. urb., art. L122-21, al. 2.

[9] Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020, d’accélération et de simplification de l’action publique (N° Lexbase : L9872LYB).

[10] Décret n° 2017-1039 du 10 mai 2017, relatif à la procédure de création ou d’extension des unités touristiques nouvelles (N° Lexbase : L4471LEG).

[11] C. env., art. R. 122-17 (N° Lexbase : L6121L89).

[12] C. urb., art. R. 122-14 (N° Lexbase : L6105L8M), dans sa version issue du décret n° 2017-1039 du 10 mai 2017 (N° Lexbase : L4471LEG).

[13] CE, 26 juin 2019, n° 414931 (N° Lexbase : A7037ZGQ).

[14] CE, 26 juin 2015, n° 360212 (N° Lexbase : A0108NMX) ; CE, 26 juin 2015, n° 365876 (N° Lexbase : A0110NMZ) et CE, 19 juillet 2017, n° 400420 (N° Lexbase : A2060WNM).

[15] CJUE, 17 juin 2020, aff. C-105/09 et C-110/09 (N° Lexbase : A1917E3E).

[16] CJUE, 7 juin 2018, aff. C-160/17 (N° Lexbase : A4451XQW).

[17] CJUE, 22 mars 2012, aff. C-567/10 (N° Lexbase : A5644IG7) ; CJUE, 27 octobre 2016, aff. C-290/15 (N° Lexbase : A0725SA4).

[18] CJUE, 7 juin 2018, aff. C-160/17 préc.

[19] CJUE, 7 juin 2018, aff. C-160/17 préc.

[20] Directive (UE) 2011/92 du 16 avril 2014, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement et qui soumet les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement préalablement à leur autorisation (N° Lexbase : L0675I3E).

[21] BJDU 5/2019, p. 318.

[22] La ou les communes ou l’EPCI compétent en matière de PLU sur lequel s’étend l’emprise du projet.

[23] C. urb., art. R. 104-33 (N° Lexbase : L6091L84).

[24] C. urb., art. R. 104-34 (N° Lexbase : L7864LEY).

[25] C. urb., art. R. 104-35 (N° Lexbase : L6093L88).

[26] C. urb., art. R. 104-38 (N° Lexbase : L6102L8I).

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