Les collectivités territoriales et la guerre en Ukraine : quelles actions ? Quel soutien ?

AJ Collectivités Territoriales Publié le 12/04/2022
AJ Collectivités Territoriales 2022 p.124

L’essentiel
À l’heure où l’émotion suscitée dans la population par le drame que vit l’Ukraine à la suite de l’agression de la Russie est particulièrement élevée, les initiatives de tous les acteurs de la société civile se multiplient pour venir en aide aux populations meurtries. Les collectivités territoriales participent pleinement à ce mouvement et se montrent particulièrement enclines à intervenir, l’Association des maires de France (AMF) ayant ainsi relayé dès le 25 février 2022 l’appel aux dons de biens de première nécessité. La question se pose néanmoins de tracer les modalités pratiques de ces interventions et les conditions dans lesquelles ces dernières peuvent régulièrement être mises en place.

On distinguera ici trois types d’actions plus particulièrement envisagées : l’octroi de soutiens financiers, la mise en place d’actions matérielles de soutien, les prises de position politiques.

Octroi de soutiens financiers

La légalité de l’intervention des collectivités dans ce domaine est assurée par les dispositions de l’article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui « dans le respect des engagements internationaux de la France » les autorise à « mettre en oeuvre ou soutenir toute action internationale […] à caractère humanitaire » (v., pour les modalités pratiques de mise en oeuvre la circ. du min. de l’Intérieur du 24 mai 2018, INTB1809792C). L’intervention au soutien d’actions au profit des populations civiles ukrainiennes ne pose ainsi a priori pas de difficulté juridique puisque la loi offre une possibilité d’intervention justifiée uniquement par l’objectif humanitaire de l’action menée, indépendamment de l’exercice d’une compétence particulière (v., pour la légalité du soutien accordé à l’association « SOS Méditerranée » TA Montpellier 19 oct. 2021, n° 2003886, AJDA 2022. 441 ; AJCT 2022. 103, obs. O. Didriche).

La subvention peut ainsi être attribuée à toute association intervenant dans ce champ d’action.

Faceco – Elle peut également être versée au Fonds d’action extérieure des collectivités territoriales (Faceco). Ce fonds de concours, créé par l’État en 2013, est géré par le Centre de crise et de soutien du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Les donations sont « traçables » puisque les collectivités sont informées des actions menées avec ces ressources ; elles disposent également d’une visibilité de leur action via les supports de communication utilisés par le ministère. La métropole de Rouen a ainsi attribué une aide de 50 000 € au Faceco par une délibération du 1er mars 2022.

Mise en place d’actions matérielles de soutien

Hébergement de réfugiés – La question principale qui se pose à ce titre est celle de l’hébergement de réfugiés chassés d’Ukraine par les combats.

L’article L. 744-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) rappelle la responsabilité notamment financière de l’État dans l’accueil des demandeurs d’asile. Le schéma national d’accueil des réfugiés recensant en particulier les capacités d’hébergement sur le territoire est décliné par des schémas régionaux à l’élaboration desquels des représentants des collectivités territoriales sont associés. Comme le rappelle une réponse ministérielle, les maires sont systématiquement consultés pour avis dans la mise en place de structures concrètes d’accueil (Rép. n° 16988 du 4 juin 2019). A fortiori, les initiatives volontaires des collectivités dans ce domaine sont bien évidemment possibles.

En 2015, le ministère de l’Intérieur a publié un « livret d’information » destiné aux maires afin de les aider dans la gestion de l’hébergement des réfugiés (Accueil des réfugiés : quel rôle pour les communes ?, Livret d’information des maires, 12 sept. 2015, www.interieur.gouv.fr). Ainsi, le ministère précise que « si une commune souhaite participer à l’effort de solidarité, elle peut proposer de mettre à disposition des logements vacants dans le parc social ou du foncier disponible. » Le préfet du département assure le rôle d’interlocuteur en matière d’hébergement des réfugiés.

La situation ukrainienne est à l’évidence une situation d’urgence. S’il existe, au niveau national, un dispositif d’hébergement d’urgence (fiche n° 2 du livret d’information), les collectivités peuvent également intervenir en encourageant l’aide directe aux réfugiés. L’État rappelle toutefois que « l’hébergement direct par des particuliers, sans médiation associative, ne peut intervenir que de façon complémentaire et ponctuelle. ».

Mise à disposition de bâtiments communaux – Les communes peuvent également mettre à disposition des bâtiments communaux pour accueillir des réfugiés, dans le respect des dispositions de l’article L. 2144-3 du CGCT qui prévoient leur occupation notamment par des associations. Il revient au maire de déterminer les conditions d’utilisation desdits locaux, le conseil municipal fixant « en tant que de besoin » la contribution due pour cette utilisation. On comprend de l’énoncé même des dispositions de l’article L. 2144-3 du CGCT que cette utilisation peut être gratuite.

Prises de position politique

Compétence de l’Etat – Au-delà de l’aide matérielle en faveur des populations, certaines collectivités souhaiteront également intervenir par des prises de position politique au soutien de l’Ukraine.

La question est ici un peu plus délicate. On le sait, l’action extérieure des collectivités locales doit s’exprimer dans le respect des engagements internationaux de la France (v. art. L. 1115-1, préc.). Plus généralement, une prise de position strictement politique d’une collectivité se heurte au principe selon lequel elle ne peut normalement pas s’exprimer dans la conduite des relations internationales du pays, compétence strictement réservée à l’État.

En effet, de telles actions sont en général censurées par le juge pour défaut d’intérêt local (CE 16 juill. 1941, Syndicat de défense des contribuables de Goussainville, Rec. 132 ; CE 23 oct. 1989, nos 93331, 93847 et 93885, Cne de Pierrefitte-sur-Seine, Lebon ; AJDA 1990. 119 ; CAA Versailles 31 mai 2007, n° 05VE00412Cne de Stains, AJDA 2007. 1549). Cette position de principe a été confirmée depuis l’intervention de la loi Thiollière du 2 février 2007 ayant élargi la marge d’initiative des collectivités en matière extérieure (TA Marseille 27 avr. 2010, n° 0902358, AJDA 2010. 1372, note Y. Gounin et O. Guillaumont). Les récentes affaires portant sur la reconnaissance de la République du Haut-Karabakh par différentes collectivités à travers la conclusion d’une « charte d’amitié » confirment cette solution (AJCT 2019. 464, note O. Guillaumont).

Action symbolique – Cette position de principe condamne-t-elle toute action symbolique des collectivités en ce domaine ? À l’évidence non. Ainsi, toutes les manifestations symboliques de soutien (pavoisement des bâtiments municipaux par des drapeaux ukrainiens, illuminations, rassemblements…) échappent à première vue à toute critique, dès lors qu’elles se contentent d’exprimer une solidarité de principe avec les Ukrainiens frappés par la guerre.

Quant au vote de voeux par les assemblées délibérantes, même s’ils peuvent théoriquement faire l’objet de déféré de la part du préfet, alors même qu’ils ne seraient pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir de la part d’autres tiers (CE 29 déc. 1997, n° 157623, SARL ENLEM, Lebon ; D. 1998. 44 ; RFDA 1998. 553, concl. L. Touvet ; CE 30 déc. 2009, n° 308514, Département du Gers, Lebon ; AJDA 2010. 15 ; ibid. 734, note M. Verpeaux), il ne semble pas qu’ils puissent être utilement contestés dès lors que leur formulation reste dans les limites de l’expression d’une solidarité ou d’un soutien pacifique et qu’ils rejoignent au demeurant largement les prises de position officielles du gouvernement.

Seules des mesures plus radicales, comme un soutien direct aux forces militaires ukrainiennes ou des actions de rétorsion à l’égard des intérêts russes en France pourraient poser difficulté, dépassant alors largement le spectre des compétences reconnues aux collectivités dans ce domaine et encourant alors le risque d’une éventuelle annulation par le juge (TA Clermont-Ferrand 6 déc. 2005, n° 0500230Préfet de l’Allier, AJDA 2006. 934, note T. Tuot ; TA Nancy 28 déc. 2018, n° 1802037, Préfet de Meurthe-et-Moselle, AJDA 2019. 1317).