Les collectivités locales, l’État et les gilets jaunes : à la recherche de la responsabilité de l’État du fait des dommages subis lors des manifestations des gilets jaunes

AJCT Publié le 18/07/2022

Par quatre jugements, les tribunaux administratifs (TA) de Toulouse et de Paris se sont prononcés sur les conditions dans lesquelles plusieurs collectivités territoriales – la ville de Toulouse, Toulouse Métropole et la ville de Paris – pouvaient rechercher la responsabilité de l’État du fait des dommages subis par elles à l’occasion des manifestations des gilets jaunes qui se sont déroulées entre l’automne 2018 et le printemps 2019.

Même si ces jugements ne sont pas les premiers, ni les seuls à se prononcer sur de telles demandes(1), ils constituent une bonne revue de l’ensemble des questions de droit que posent ce type d’actions.

Ces actions s’appuient sur les dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure (CSI) qui dispose que « l’État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens ».

Après avoir été conçu comme un mécanisme de responsabilité collective des habitants de la commune(2), puis pesant sur le patrimoine de la commune elle-même(3), le régime de responsabilité du fait des attroupements a été transféré à la charge de l’État lors de la décentralisation(4) et son contentieux, après avoir longtemps été porté devant les juridictions judiciaires, transféré au juge administratif(5). Codifié aujourd’hui au code de la sécurité intérieure, il prévoit un régime de responsabilité sans faute, n’exigeant pas toutefois pour être engagé que la victime fasse la preuve d’un préjudice anormal et spécial.

Les quatre jugements ici commentés sont intéressants à plusieurs titres. D’abord, parce qu’ils reconnaissent l’application de ce régime aux dommages causés à l’occasion des manifestations tenues tous les samedis pendant de longues semaines dans la quasi-totalité des grandes villes de France. Ensuite, parce qu’ils montrent la complexité du régime de réparation tenant à la démonstration du lien de causalité entre les manifestations et les dommages subis. De manière plus originale, ils ouvrent la voie à l’invocation d’autres régimes de responsabilité pour rechercher celle de l’État.

Application du régime de responsabilité du fait des attroupements aux désordres provoqués par les gilets jaunes Conditions d’engagement de la responsabilité – Le régime prévu à l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure prévoit traditionnellement trois conditions pour pouvoir être engagé :

– les dommages dont la réparation est demandée doivent avoir été commis à force ouverte ou par violence ;

– ils doivent résulter de crimes ou de délits ;

– et avoir été commis à l’occasion d’« attroupements ou rassemblements ».

Ce régime peut bien évidemment être utilisé par des collectivités territoriales pour obtenir de l’État la réparation des préjudices qu’elles subissent personnellement du fait de tels événements(6).

La vérification des deux premières conditions ne posait guère de difficulté en l’espèce. Des actes de violence étaient bien ici en cause et la dégradation du bien d’autrui constitue bien une infraction pénalement réprimée.

L’appréciation de la troisième condition est en revanche plus délicate, la jurisprudence étant devenue fort subtile pour déterminer quel type de manifestations ou d’agissements relève de cette catégorie juridique(7).

Plusieurs critères sont incontestables.

Ainsi, un petit groupe ne constitue pas un attroupement(8).

De même, les dommages causés par un petit groupe constitué sous forme de commando, poursuivant un objectif de destruction de biens ou de personnes, éventuellement dans le but de conduire une action terroriste, ne relèvent pas du régime posé par l’article L. 211-10 du CSI(9).

Le régime vise principalement la situation où, à l’occasion d’une manifestation, des violences éclatent en marge ou dans le prolongement de cette dernière, causant des dommages à des biens ou à des personnes. C’est en quelque sorte le « dévoiement spontané » de l’acte de manifester qui ouvre droit à l’application de ce régime. Le législateur a ainsi mis en place un mécanisme de responsabilité sans faute visant à indemniser les victimes des désordres résultant de l’exercice de la liberté constitutionnelle de manifester. Ainsi, le lien avec la manifestation est essentiel à la mise en oeuvre de ce mécanisme de réparation qui ne joue pas lorsque les actes de violence se déroulent parallèlement à l’attroupement(10).

Dès lors, la question centrale que posaient ces litiges était de savoir si ce régime de responsabilité pouvait jouer alors que, d’une part, ces manifestations faisaient l’objet d’une organisation programmée et répétée et que, d’autre part, certains des actes de violence pouvaient être considérés comme prémédités, quand on considère « l’équipement » dont bénéficiaient certains manifestants et parfois leurs intentions déclarées.

Pendant longtemps, le critère de la préméditation excluait l’application de ce régime(11), le juge s’attachant souvent à caractériser l’existence d’une manifestation spontanée, par exemple, en réaction à un événement troublant l’ordre public(12) et écartant la situation où les troubles interviennent bien après ledit événement(13). Toutefois, la jurisprudence avait fini par considérer que le caractère prémédité ne suffisait pas, à lui seul, à écarter la responsabilité de l’État dès lors que les dommages ont été commis dans le prolongement de la manifestation(14).

Toulouse – En l’espèce, les juges ont écarté ces objections éventuelles. Le TA de Toulouse s’attache à souligner que les violences ont été commises « dans le prolongement immédiat des manifestations » et que leurs auteurs n’étaient pas animés de « la seule intention de commettre un délit sans lien direct avec la manifestation ». Les désordres ne sont ainsi pas le fait « de groupes isolés, spécifiquement constitués et organisés dans l’unique objectif de commettre une action délictuelle, sans lien avec la manifestation ». Dès lors, le caractère prémédité et organisé de la manifestation ne suffit pas à écarter l’application de l’article L. 211-10 du CSI.

Paris – Le TA de Paris retient la même interprétation. Même s’il relève la présence de « black blocks » dont les méfaits échappent sans doute au régime de responsabilité du fait des attroupements, le juge prend soin de relever que ces manifestations hebdomadaires visaient à contester à l’origine la décision du gouvernement d’augmenter la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), puis portaient d’autres revendications sociales, comme en témoignent les « cahiers de doléances » rédigés par les gilets jaunes. Sont bien ici en cause des manifestations dirigées contre l’action générale du gouvernement et les violences causées le sont « à l’occasion » de ces dernières. Dès lors, quand bien même certaines des destructions auraient été préméditées, la responsabilité de l’État est bien engagée.

Démonstration de l’existence d’un lien direct entre les violences et les dommages subis Les quatre jugements ici commentés sont également intéressants pour le rappel qu’ils font de la jurisprudence traditionnelle sur ces questions : le préjudice n’est réparé que s’il résulte « de manière directe et certaine » de délits commis dans le prolongement de la manifestation(15).

Les préjudices invoqués par les collectivités étaient nombreux et le montant des condamnations prononcées substantiel : 648 960,08 € pour Toulouse Métropole, 559 794,49 € pour la ville de Toulouse et 1 414 586,60 € pour la ville de Paris à l’issue des deux jugements prononcés.

Dommages indemnisés – Plusieurs types de dommages subis par les collectivités ont fait l’objet d’indemnisation de la part de l’État :

– réparation des chaussées, des mobiliers urbains et des trottoirs,

– frais de nettoyage et de remise en état de différents espaces publics,

– remplacement de matériel dégradé comme les horodateurs,

– réfection de la voirie,

réparation des dispositifs d’illumination de Noël détruits,

– voire frais de mobilisation accrue des personnels municipaux de nettoyage ou de ramassage des déchets…

Cependant, de nombreuses demandes de réparation ont également été rejetées par le juge qui a estimé que le caractère certain du préjudice n’était pas établi. Telle a été par exemple son appréciation de plusieurs préjudices constitués de pertes de recettes : pertes de gain des produits de la vente du verre usagé, perte de recettes de stationnement, préjudice tiré de la perte de recettes provenant de l’exonération des droits de places accordée aux commerçants par la collectivité…

Le juge s’attache surtout à vérifier que la collectivité apporte effectivement la preuve d’un lien entre les désordres subis et le déroulement des manifestations. Ainsi, le TA de Paris, dans ses deux jugements du 4 mai 2022, vérifie soigneusement si le lieu des dégradations coïncide effectivement avec celui où des manifestations se sont tenues, estimant à de nombreuses reprises que le lien de causalité n’est pas établi par la ville de Paris.

De même, le juge exige un lien très – trop ? – étroit entre le préjudice invoqué et les violences subies. Ce n’est que si le préjudice résulte directement de ces violences qu’il peut être réparé sur le fondement des dispositions de l’article L. 211-10 du CSI. Ainsi, le coût de l’annulation de la fête de la Violette à Toulouse n’est pas indemnisable car le préjudice ne résulte pas directement de ces violences. Il en va de même de la mobilisation exceptionnelle des agents de la police municipale pendant toute la période de ces manifestations.

D’autres terrains d’indemnisation possibles Il est à noter que les jugements commentés ont également examiné deux autres terrains possibles d’indemnisation.

Rupture d’égalité devant les charges publiques – Le premier est tiré de la rupture d’égalité devant les charges publiques (TA Toulouse, jugement n° 1904448). Toulouse Métropole avait demandé la réparation du préjudice que lui avait causé le détournement du trafic routier lié au blocage d’un dépôt pétrolier, conduisant à un trafic élevé de poids lourds sur des portions de voirie qui n’étaient pas préparées à l’accueillir. Le juge a écarté la demande pour défaut de lien direct et certain, d’autres causes expliquant le besoin de réfection de la chaussée.

Mise en sécurité de chantiers – L’autre voie de réparation est celle de l’indemnisation des effets de mesures de réquisition prises par le préfet de police à Paris prescrivant la mise en sécurité de chantiers et l’enlèvement de différents matériaux sur les itinéraires devant être empruntés par les manifestants. En effet, l’objectif ici visé était d’empêcher que les manifestants puissent les utiliser comme projectiles. L’indemnisation repose cette fois sur les dispositions de l’article L. 2215-1, 4° du CGCT, la ville de Paris étant en droit d’obtenir l’indemnisation des dépenses exposées par elle pour l’exécution de ces mesures.

Nul doute que la voie tracée par les juges des TA de Toulouse et Paris est susceptible de faire des émules. Même si le juge veille à préserver les deniers publics en optant pour une vision stricte de l’existence du lien de causalité entre les attroupements et les dommages subis, la solution reste favorable aux collectivités quant à l’acceptation de faire jouer la responsabilité sans faute de l’État. Il n’en reste pas moins que s’ouvre peut-être avec ces quatre jugements un nouveau feuilleton contentieux de grand intérêt pour le monde local…

AJ Collectivités Territoriales 2022 p.323

Mots clés :
POLICE * Police administrative * Ordre public * Prévention des atteintes à l’ordre public lors de manifestations et de rassemblements * Attroupement
RESPONSABILITE ET ASSURANCE * Responsabilité de l’État * Responsabilité sans faute * Responsabilité du fait des attroupements

(1) Not., TA Châlons-en-Champagne, 8 déc. 2020, n° 1903068, Sté JC Decaux France c/ Préfet de la Marne, Dr. adm. 2021, n° 5, comm. 26, obs. L. Gourges ; CAA Paris, 12 mai 2022, n° 21PA02198, Préfet de police. (2) Loi du 10 vendémiaire an IV. (3) Loi du 5 avril 1884. (4) Loi du 7 janvier 1983, art. 92.
(5) Loi n° 86-29 du 9 janvier 1986. (6) CAA Nantes, 3 mai 1995, n° 94NT00279, Min. de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire, Lebon ; AJDA 1995. 854 ; ibid. 799, chron. P. Cadenat, J.-C. Barros et J. Courtial ; CE 18 nov. 1998, n° 173183, Cne de Roscoff, Lebon ; D. 2000. 259, obs. P. Bon et D. de Béchillon. (7) Sur l’ensemble de cette question, v. l’étude très éclairante de L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet, L’introuvable attroupement, AJDA 2017. 524. (8) CE 3 mars 2003, n° 242720, Min. de l’Intérieur c/ Compagnie Generali France Assurances, Lebon. (9) CE 25 mars 1992, n° 102632, Compagnie d’assurance Mercator NV, Lebon ; D. 1993. 145, obs. P. Bon et P. Terneyre ; CE 12 nov. 1997, n° 150224, Compagnie d’assurances générales de France, Lebon. (10) CE 16 juin 1997, n° 145139, Caisse centrale de réassurance, Lebon ; D. 1997. 170. (11) CE 30 déc. 2016, n° 389835, Sté Générali IARD, Lebon ; AJDA 2017. 15 ; ibid. 524, chron. L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet. (12) CE 11 juill. 2011, n° 331669, SMACL, Lebon ; AJDA 2011. 1461 ; CE 30 déc. 2016, n° 386536, Sté Covéa Risks, Lebon ; AJDA 2017. 13 ; ibid. 524, chron. L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet. (13) CE 25 juin 2008, n° 308856, MAIF ; CE 11 juill. 2011, n° 331665, SMACL. (14) CE 3 oct. 2018, n° 416352, Cne de St-Lô. (15) CE, ass., 20 févr. 1998, n° 189185, Sté Études et constructions de sièges pour l’automobile, Lebon ; AJDA 1998. 1029, note I. Poirot-Mazères ; D. 2000. 259, obs. P. Bon et D. de Béchillon ; RFDA 1998. 584, concl. J. Arrighi de Casanova.