La Cour de discipline budgétaire et financière une juridiction méconnue.
Notre expérience de cette Cour nous permet de vous livrer un aperçu de de ses compétences et de la procédure.
La Cour de discipline budgétaire et financière créée en 1948, constitue une véritable juridiction financière administrative de nature répressive, qui sanctionne les infractions aux règles régissant les finances publiques commises par les gestionnaires publics.
La procédure devant la Cour de discipline budgétaire et financière n’est pas exclusive d’une éventuelle procédure pénale, civile ou disciplinaire (article L314-8 du Code des juridictions financières). Des faits de même nature peuvent donc être sanctionnés par des autorités juridictionnelles et disciplinaires différentes.
Toutefois, lorsque plusieurs sanctions prononcées pour un même fait sont susceptibles de se cumuler, le principe de proportionnalité implique que le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues (QPC n° 2014-423 du 24 oct.2014, M. Stéphane R. et autres).
Indépendante de la Cour des comptes puisqu’ayant un rôle distinct, elle est juge des ordonnateurs. Son rôle se limite donc à connaître des infractions susceptibles d’avoir été commises dans l’exercice de leurs fonctions par « Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’Etat, des collectivités territoriales, de leur établissement public ainsi que des groupements des collectivités territoriales » (article L.312-1 du CJF).
Relèvent ainsi de la compétence de la Cour, les membres des cabinets ministériels, les fonctionnaires ou agents civils ou militaires de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et les personnes qui représentent ou administrent les autres organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes.
Exceptions :
Par ailleurs, il existe un nombre important d’exceptions. Les ministres, les membres du gouvernement ainsi que les élus locaux (maires, présidents de conseil départemental, de conseil régional, de groupements ou de syndicats de collectivités territoriales) ne peuvent être poursuivis (QPC n° 2016-599 du 2 déc. 2016 Sandrine. A).
Qu’en est-il des adjoints au maire et des membres du conseil municipal désignés ordonnateur ?
L’article L.312-2 II e) du Code des juridictions financières dispose que ne sont pas justiciables de la Cour « quand ils agissent dans le cadre des dispositions des articles L.2122-17 à L.2122-20 et L.2122-25 du Code général des collectivités territoriales, les adjoints et autres membres du conseil municipal».
Ainsi lorsque le maire procède à la désignation des membres du conseil municipal pour siéger au sein d’organismes extérieurs (notamment dans les conseils d’administrations, associations), cette présidence au sein de ces organismes relèverait du cadre d’exclusion prévu à l’article L.312-2 du CJF.
La Cour a également étendu cette exception d’injusticiabilité réservée par le code des juridictions financières aux conseillers municipaux désignés par le maire, en faveur d’un conseiller municipal désigné par le conseil municipal en considérant l’article L. 2121-33 du CGCT (CDBF 13 oct. 2017 n° 216-784 Opéra national de Bordeaux).
Néanmoins, il convient de préciser que la loi prévoit toutefois certaines dérogations à l’exemption de principe des élus locaux. Les dispositions du Code des juridictions financières permettent ainsi à la Cour de discipline budgétaire et financière de sanctionner des élus locaux :
– Lorsqu’ils agissent dans le cadre d’activités qui ne constituent pas l’accessoire obligé de leurs fonctions électives, par exemple comme dirigeants d’une Société d’économie mixte). La notion d’accessoire obligé doit reposer sur des dispositions législatives ou réglementaires et non pas sur le statut d’un organisme.
– Lorsqu’ils sont à l’origine d’une condamnation de leur collectivité à une astreinte
– Lorsqu’ils ont utilisé leur droit de réquisition du comptable public pour procurer un avantage injustifié.
Les infractions réprimées par la Cour sont diverses et sont énoncées aux articles L. 313-1 et suivants du CJF.
Constituent en ce sens une infraction, la méconnaissance ou la violation des règles relatives à l’exécution des recettes ou des dépenses ou de gestion des biens des collectivités publiques ou des organismes publics considérés (articles L 313-1 à L 313-4 du CJF), l’octroi d’avantages injustifiés à autrui entraînant un préjudice pour l’organisme ou le Trésor public (article L 313-6 du CJF) l’omission volontaire des déclarations à fournir par l’organisme employeur aux administrations fiscales, la faute grave de gestion des responsables d’entreprises publiques (article L 313-7-1 du CJF), la Cour pouvant également intervenir en cas d’inexécution des décisions de justice.
La Cour sanctionne également la méconnaissance des principes de transparence de la commande publique et d’égalité de traitement des candidats ainsi que de plusieurs dispositions du code des marchés publics dont notamment l’absence de publicité et de mise en concurrence, par l’article L. 313-4 du CJF (CDBF 14 juin 2016 n°208-737 EHPAD de Durtal).
La Cour a pu rappeler que certaines obligations générales des gestionnaires ne nécessitent pas, en soi, de textes. Qu’ainsi même en l’absence de délégation formelle de l’ordonnateur, il existe une obligation générale qui s’applique à tout gestionnaire exerçant des responsabilités du fait des lois et règlements ou à raison des stipulations issues du contrat de travail. La Cour reconnait une obligation générale de contrôle et de surveillance inhérentes aux fonctions de dirigeant ou de chef de service, même si aucun texte ne le prévoit expressément. Plusieurs gestionnaires publics ont pu être condamnés sur ce fondement (CDBF 17 nov. 1987, Université Paris IV-Paris-Sorbonne ; CDBF 13 oct. 2017 n° 216-784 Opéra national de Bordeaux).
La saisine de cette juridiction est spécifique puisque n’étant pas automatique ni ouverte à tous. Selon l’article L. 314-1 CJF, ont seuls qualité pour saisir la Cour, par l’organe du ministère public :
– le président du Sénat
– le président de l’Assemblée Nationale
– le Premier ministre
– les procureurs de la République
– le ministre chargé du budget
– les membres du gouvernement pour les agents qui sont sous leur autorité
– la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes
– le Procureur général près la Cour des comptes.
– Les créanciers des personnes morales de droit public quid des particuliers qui ne peuvent saisir directement la CDBF que pour des faits relatifs à l’inexécution de décisions de justice les concernant.
Après saisine, le procureur général peut décider soit de classer l’affaire soit de la poursuivre devant la CDBF.
Ces restrictions tant en qualité de requérants que de tri des poursuites par la voie du procureur général expliquent le faible nombre d’arrêts qui sont rendus chaque année par cette juridiction (seulement 5 pour l’année 2017 selon le rapport annuel d’activité de la Cour de Discipline Budgétaire et Financière publié en 2018).
Le délai de prescription des faits devant la Cour de discipline budgétaire et financière est de cinq ans, entre la date où l’infraction est commise et l’enregistrement de la saisine au Parquet.
Selon l’article L.314-2 du CJF, «La Cour ne peut être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où a été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre ».
Qu’en conséquence, les faits intervenus postérieurement à l’enregistrement du déféré au ministère public, date d’interruption de la prescription, ne sont pas couverts par la prescription de cinq années instituée (CDBF n° 208-737 du 14 juin 2016 EHPAD de Durtal).
La Cour de Discipline Budgétaire et Financière peut infliger des amendes. Les montants maximum et minimum de ces amendes sont fixés par le législateur (art. L313-6 du code des juridictions financières ; minimum fixé à 300€, maximum fixé au double du montant du traitement ou salaire brut annuel qui était alloué à l’agent condamné, à la date de l’infraction).
La Cour de Discipline Budgétaire et Financière a notamment pu condamner le président du conseil d’administration de la FNSP ou encore une directrice d’EHPAD à une amende de 1 500 € (CDBF 4 déc. 2015 n° 204-727 Fondation nationale des sciences politiques et Institut d’études politiques de Paris ; CDBF 14 juin 2016 n°208-737 EHPAD de Durtal).
En outre, la Cour de Discipline Budgétaire et Financière se réunit en audience publique et peut décider de publier ses arrêts de condamnation au Journal officiel. Les décisions qu’elle rend peuvent donc avoir un fort impact médiatique pour l’ordonnateur qui jouit d’une notoriété.
Les arrêts rendus par la Cour de discipline budgétaire et financière sont sans appel mais peuvent faire l’objet d’un contrôle de cassation par le Conseil d’Etat, portant sur les erreurs de droit et sur l’éventuelle dénaturation des faits que la Cour de discipline budgétaire et financière est censée apprécier souverainement.
Seuls le procureur général près la Cour des comptes, procureur général près la Cour de discipline budgétaire et financière, en tant que partie principale à l’instance, et l’intéressé sont habilités à se pourvoir en cassation. Le pourvoi en cassation des arrêts rendus par la doit être formé dans un délai de deux mois (CE 15 avr. 1995 Loing n° 148065) par le ministère d’un avocat aux conseils sauf si le pourvoi est formé par le procureur général (CE 30 juin 1961, Procureur général près la Cour des comptes n° 48190).
Toutefois le Conseil d’Etat n’exerce qu’un contrôle limité, le taux de recours en cassation contre des arrêts rendus par la CDBF entre 2007 et 2016 s’élevant à 20 % (11 pourvois sur 56 arrêts rendus) et aucun n’ayant été cassé.
Les ordonnateurs, lorsqu’ils font l’objet de poursuites pour des faits se rattachant à l’exercice de leurs fonctions, bénéficient d’une protection fonctionnelle auprès de l’administration employeur (article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires). Cette protection est applicable à tous les agents publics, quel que soit le mode d’accès à leurs fonctions, lorsqu’ils font l’objet de poursuites à l’occasion de faits commis dans l’exercice de leur mission dès lors qu’ils n’ont pas le caractère d’une faute personnelle (CE 30 déc.2015, Commune de Roquebrune-sur-Argens req n° 391798 ; 391800).
Dans le contentieux de la protection fonctionnelle, la faute personnelle est caractérisée par des préoccupations d’ordre privé, un excès de comportement ou encore par un caractère d’exceptionnelle gravité.
Toutefois, l’autorité administrative ne peut, sans commettre d’erreur de droit, estimer qu’en l’absence de précision suffisante de la demande de protection du fonctionnaire à l’encontre duquel des poursuites pénales sont engagées, ce dernier est présumé avoir commis une faute personnelle (CAA Lyon, 3e, 07 novembre 2006, n° 03LY00384).
Cette protection fonctionnelle n’est pas automatique, elle doit être sollicitée par écrit (circulaire du 5 mai 2008 n°2158).
L’administration dispose d’un délai de deux mois pour y donner suite. À défaut, la demande est implicitement rejetée et quelle que soit la forme du refus, celui-ci peut faire l’objet d’un recours en annulation devant le juge administratif.
Mélanie MIFURT
Xavier HEYMANS
Avocat associé
ADALTYS
