La loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi « 3DS », a été publiée au « JO » ce 22 février. Parmi les 271 articles du texte, une disposition tend à réaffirmer le rôle des élus locaux dans les projets d’installation d’éoliennes sur leur territoire.
Un coup dur pour la filière éolienne. La loi 3DS (n° 2022-217) vient encadrer les projets d’implantation d’éoliennes terrestres directement dans le cadre des documents d’urbanisme (PLU et PLUi). Son article 35 insère dans le Code de l’urbanisme un nouvel article L. 151-42-1 sur le fondement duquel les communes et les intercommunalités pourront désormais modifier les PLU/PLUi pour y délimiter les secteurs dans lesquels l’implantation d’éoliennes sera soumise à conditions.
L’instauration de ces secteurs sera rendue possible par voie de modification simplifiée des PLU et PLUi et nécessitera une enquête publique. Selon le député Bruno Questel (LREM, Eure), rapporteur pour l’Assemblée nationale, « le compromis consiste à en revenir peu ou prou au système des zonages, qui prévoit la régulation de l’installation d’éoliennes à certains endroits en fonction de critères objectifs ».
Résurrection des zones de développement de l’éolien ?
La création de secteurs éoliens conditionnés n’est en effet pas sans rappeler les « zones de développement de l’éolien » (ZDE) abrogées en 2013 par la loi Brotte. Toutefois, leurs conséquences sur les projets pourront se révéler, en pratique, bien plus contraignantes.
Pour mémoire, les ZDE avaient été introduites en 2005 afin de permettre, déjà à cette époque, d’approfondir la concertation entre promoteurs et collectivités locales en créant à l’échelle des territoires des zones dédiées à l’installation d’éoliennes. Celles-ci devaient tenir compte à la fois du potentiel éolien de la zone, des possibilités de raccordement des futurs projets aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés.
Leur création, arrêtée par le préfet sur proposition des communes et/ou intercommunalités compétentes, conditionnait la possibilité pour les porteurs de projets de bénéficier d’un tarif de rachat garanti de l’électricité produite par leurs turbines. Les ZDE ne présentaient toutefois pas de caractère réglementaire. L’implantation d’aérogénérateurs pouvait donc – en théorie – être autorisée hors de ces zones délimitées.
Nouvelles contraintes
La différence avec le nouvel article L. 151-42-1 est majeure. Car désormais, les autorités locales compétentes auront la faculté d’insérer directement dans le règlement de leurs PLU/PLUi des conditions qu’elles fixeront de leur propre initiative pour encadrer – ou limiter – l’implantation des éoliennes, lesquelles s’imposeront aux projets concernés dans un rapport de conformité. En d’autres termes, au sein de ces secteurs conditionnés, seuls les projets conformes aux règles arrêtées par les auteurs des plans pourront être autorisés.
Au regard des conséquences que pourraient engendrer ces secteurs sur la poursuite du développement éolien sur certains territoires, on ne peut que regretter le choix du législateur d’avoir opté pour une rédaction floue et permissive.
Précisément, le texte prévoit que le règlement du PLU/PLUi pourra délimiter des secteurs dans lesquels l’implantation d’éoliennes est soumise à conditions, « dès lors qu’elles sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l’usage des terrains situés à proximité, ou qu’elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des installations dans le milieu environnant ». On ignore toutefois sur la base de quels critères ces incompatibilités et atteintes devront être justifiées par les auteurs des plans.
Il suggère encore que les conditions d’implantation des éoliennes au sein des secteurs créés seront, elles aussi, laissées à la libre appréciation des collectivités. Or, des conditions trop restrictives appliquées à des projets déjà très techniques (notamment en termes de hauteur, de gabarit, de puissance, de nombre de mâts, ou encore d’éloignement aux habitations) pourraient, en pratique et in fine, empêcher leur développement dans des conditions économiquement viables pour les promoteurs.
Marge de manoeuvre des élus
La marge de manœuvre des élus souhaitant encadrer le développement de ce type d’énergie sur leurs territoires sera donc importante. Parallèlement, les chances de succès des promoteurs qui entendraient contester la création de ces secteurs sera bien plus contrainte. Rappelons qu’en matière de planification et de partis pris d’aménagement, le juge administratif limite son contrôle à l’erreur manifeste et aux faits matériellement inexacts (CAA Lyon, 14 décembre 2021, n° 20LY02373).
Un nouvel outil critiquable
La pertinence de ce nouvel outil de planification apparaît en outre critiquable dès lors que les élus locaux disposent déjà en pratique de la possibilité de réglementer dans leurs documents d’urbanisme l’implantation de ces projets. Ainsi, dans les zones U et AU par exemple, l’implantation d’éoliennes peut être interdite du fait de la sécurité publique ou de l’insertion dans l’architecture avoisinante. Le PADD peut également encadrer leur développement selon les partis pris d’aménagements retenus.
En outre, s’ils ne présentent pas de caractère opposable, plusieurs outils de planification régissent déjà l’implantation des projets éoliens : plans climat-air-énergie territorial (PCAET), schémas de cohérence territoriale (Scot), schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet).
A ces outils existants s’ajouteront d’ici la fin de 2022, des cartographies des zones potentiellement favorables à la construction de nouvelles infrastructures éoliennes dont l’objectif affiché est déjà de mieux planifier le développement de ce secteur afin d’aboutir à une meilleure répartition dans les territoires français, en concertation entre les régions, les communes et les intercommunalités.
Transition écologique et PPE
Si l’on comprend aisément la volonté du législateur, au vu des tensions que suscitent ces projets, d’associer plus activement les collectivités dans leur développement, on ne peut que s’interroger sur l’impact de ce nouveau dispositif sur la pérennité d’une filière déjà très contrainte. L’article L. 151-42-1 du Code de l’urbanisme, qui vient s’ajouter à la longue liste des dispositions déjà existantes en matière d’éolien, ne va pas dans le sens d’une simplification des procédures et manque de cohérence avec le discours affiché d’une nécessaire accélération de la transition écologique.
Notons enfin que sa mise en œuvre à l’échelle des territoires pourrait également compromettre l’atteinte des objectifs européens traduits dans la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), dont la déclinaison à l’échelle régionale a pourtant été récemment actée par la loi Climat et résilience.
