L’autonomie de l’autorité environnementale lors de la l’élaboration d’un plan de prévention des risques technologiques

ALYODA Publié le 05/02/2019

Conformément à la jurisprudence Seaport de la CJUE, ce jugement applique l’exigence d’autonomie fonctionnelle de l’autorité environnementale à la décision dispensant d’évaluation environnementale un projet de plan de prévention des risques technologiques (PPRT), après un examen au cas par cas. De manière étonnante, le Tribunal administratif admet que l’irrégularité de la décision de l’autorité environnementale puisse être compensée par « une procédure offrant des garanties comparables » et la présence d’« informations pertinentes » figurant dans le dossier d’enquête publique.

Ce jugement est une nouvelle illustration des exigences d’autonomie de l’autorité environnementale, à la suite des arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, 20 octobre 2011, Seaport, C-474/10) et du Conseil d’Etat (C.E., 6e et 1e ch., 6 décembre 2017, n° 400559, publié au recueil Lebon C.E., 6e ch., 28 décembre 2017, n° 407601, inédit au recueil Lebon).

Son intérêt est d’étendre l’exigence d’autonomie de l’autorité environnementale dans le cas d’une décision dispensant un projet de plan de prévention des risques technologiques (PPRT) d’évaluation environnementale, après un examen au cas par cas. 

En l’espèce, la société Plymouth Française et la commune de Solaize ont demandé l’annulation du PPRT de la vallée de la chimie approuvé par un arrêté du préfet du Rhône du 19 octobre 2016. La société a fait valoir que l’autorité environnementale ayant dispensé le projet de plan d’une évaluation environnementale, en l’occurrence une cheffe de service adjointe de la Direction régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL) de Rhône-Alpes, ne disposait pas d’une autonomie suffisante par rapport à la personne publique responsable de l’élaboration du plan, le préfet du Rhône.

Le Tribunal administratif rappelle que la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 ne fait pas obstacle à ce qu’une même autorité élabore le plan ou programme litigieux et soit consultée au titre de l’évaluation environnementale. Toutefois, une séparation fonctionnelle doit alors être aménagée au sein de cette autorité, afin de garantir que le service chargé d’exercer les missions d’autorité environnementale dispose d’une autonomie réelle à l’égard de l’autorité décisionnaire. Cette autonomie implique notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres.

Pour conclure que cette séparation n’est pas établie, les juges rappellent que la DREAL exerce ses missions « sous l’autorité du préfet du région et sous l’autorité fonctionnelle du préfet de département pour les missions relevant de ses compétences » en vertu de l’article 1er du décret du 27 février 2009 relatif à l’organisation et aux missions des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement.  

Après avoir relevé que :

  • la cheffe de service adjointe signataire de la décision de dispense d’examen au cas par cas tirait sa compétence du préfet de département, via une délégation puis une subdélégation de signature,
  • et que la page de garde accompagnant la décision mentionnait tout à la fois « préfet du Rhône »« autorité environnementale/ préfet du département » et « DREAL RHÔNE-ALPES/ Service CAEDD »,

les juges en ont déduit que la cheffe de service était bien placée sous l’autorité fonctionnelle du préfet du Rhône, autorité qui a élaboré et approuvé le PPRT.

La décision étant entachée d’un vice de procédure, le Tribunal a ensuite examiné si cette illégalité avait privé le public d’une garantie, ou si elle avait été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative, conformément à la jurisprudence Danthony.

Ainsi le Tribunal a-t-il vérifié si le plan était dénué d’effets notables sur l’environnement, ce qui lui aurait permis d’échapper à l’annulation. Mais les juges ont estimé, de façon logique, que compte tenu de la « superficie de la zone couverte et de la nature des installations s’y trouvant, de l’importance de la population présente dans cette zone et autour, et des conséquences pour l’environnement et, notamment, pour la santé humaine, qui résulteraient d’éventuels accidents technologiques survenant dans cette zone », le PPRT n’était pas dénué d’effets notables sur l’environnement.  

Un autre aspect du contrôle auquel se livre le Tribunal est plus étonnant. Celui-ci admet que l’irrégularité de la décision de l’autorité environnementale pourrait être compensée par « une procédure offrant des garanties comparables » et la présence d’« informations pertinentes » figurant dans le dossier soumis à enquête publique, reprenant les critères d’appréciation des incidences environnementales du projet de plan, prévus par l’annexe II de la directive de 2001, qui auraient permis au public d’en mesurer les conséquences sur l’environnement.

En l’espèce, aucune information pertinente ne figurant dans le dossier d’enquête publique, le Tribunal annule le PPRT. On peine toutefois à imaginer quelle pièce du dossier d’enquête aurait pu comporter de telles informations. Pour les projets ou les plans soumis à un débat public ou à une concertation, ces informations pourraient-elles résulter du bilan du débat ou de la concertation, qui constitue une pièce obligatoire du dossier d’enquête publique ? En extrapolant, est-ce qu’un garant ou un commissaire enquêteur disposant de compétences spécifiques en matière d’environnement, et qui aurait informé le public et l’autorité décisionnaire des principaux impacts environnementaux du plan, pourrait ainsi jouer le rôle d’autorité environnementale ?

Enfin, le Tribunal écarte la possibilité de limiter la portée de l’annulation à une phase de l’instruction de la procédure ou de surseoir à statuer pour en permettre la régularisation, à la différence des projets soumis à autorisation environnementale, faute de dispositions équivalentes au mécanisme prévu par l’article L. 181-18 du code de l’environnement pour les PPRT.

La modulation des effets dans le temps de l’annulation est cependant admise, avec une prise d’effet à compter du 10 janvier 2021, les juges estimant que le caractère rétroactif de l’annulation aurait des conséquences manifestement excessives pour l’intérêt public. On relèvera, à cet égard, que le Tribunal admet cette modulation en s’appuyant tant sur la potentielle aggravation de l’exposition aux risques des populations vivant dans ce secteur, que sur la nature du vice entachant la décision. Il paraît cependant quelque peu contradictoire de minimiser, dans un second temps, la portée du vice tiré de l’irrégularité de la décision de l’autorité environnementale, après avoir considéré, dans un premier temps, que ce vice justifiait l’annulation du PPRT.