Une infraction aux contours flous, source d’insécurité juridique
La loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 est venue modifier en profondeur la rédaction de l’article 432-12 du code pénal, qui encadre et sanctionne le délit de prise illégale d’intérêts.
Cette réforme clarifie le champ de l’infraction et en précise les contours.
Le délit de prise illégale d’intérêts sanctionne les situations de conflit d’intérêts dans lesquelles une personne exerçant une fonction publique intervient dans une affaire alors qu’elle y détient un intérêt personnel[1].
L’esprit du texte vise ainsi à éviter toute situation dans laquelle la décision publique serait influencée, de manière directe ou indirecte, par un intérêt personnel, d’ordre matériel ou moral, détenu par un élu ou un agent public, y compris par l’intermédiaire d’un tiers.
Dans sa rédaction antérieure à la réforme du 22 décembre 2025, le délit de prise illégale d’intérêts constituait une source d’insécurité juridique pour les élus locaux, en raison d’une interprétation jurisprudentielle particulièrement extensive de ses éléments constitutifs.
Cette jurisprudence extensive reposait sur une lecture particulièrement formaliste de l’article 432-12 du code pénal, l’intention coupable étant déduite du seul accomplissement conscient de l’acte matériel, indépendamment de toute appréciation de son éventuelle contrariété à l’intérêt général[2].
Il en est ainsi par exemple de l’élu municipal qui participe au vote de subventions bénéficiant aux associations qu’il préside sans en retirer un quelconque profit[3].
A cet égard, le rapport de la mission d’information du Sénat, remis le 5 juillet 2023, relevait que :
« s’il est normal que les élus locaux soient soumis à un standard élevé d’exigences en matière de probité et d’intégrité, une interprétation excessivement large [de l’article 432-12 du code pénal] a pu constituer un obstacle à l’action publique injustifié au regard de la bonne foi des élus concernés [4]»
Le rapport Vigouroux, remis en mars 2025, préconisait notamment de renforcer la caractérisation de l’élément intentionnel de l’infraction, cette évolution étant présentée comme « uniquement destinée à sécuriser les élus et les agents dans des hypothèses particulières ».
La modification de l’article 432-12 du code pénal :
L’avancée majeure de la loi est la précision suivante : ne peut constituer un intérêt au sens de l’article 432-12 « un intérêt public ou tout intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi ».
Cette disposition est particulièrement significative pour les élus locaux qui, en tant que responsables publics, sont régulièrement amenés à prendre des décisions affectant des entités ou des domaines dans lesquels ils ont une responsabilité.
De ce fait, cette modification résout directement la problématique des élus envoyés par leur collectivité pour siéger dans des structures externes.
La réforme procède également à un renforcement de l’élément intentionnel de l’infraction. Le texte exige désormais que l’élu ait agi « en connaissance de cause ».
Historiquement, la jurisprudence considérait que la culpabilité était établie par la seule réalisation des actes matériels du délit, sans nécessiter une preuve spécifique de l’intention délictueuse.
Par l’introduction de cette modification, le législateur entend corriger cette approche en exigeant désormais une connaissance véritable de la part de l’auteur, c’est-à-dire une conscience claire du conflit d’intérêts et de l’incompatibilité de sa position.
La loi remplace l’expression « de nature à compromettre » l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité par le verbe « altérant ».
La formule antérieure permettait d’englober de simples atteintes potentielles ou hypothétiques à l’impartialité, s’inscrivant dans une logique essentiellement préventive visant à écarter toute situation susceptible de générer un conflit d’intérêts.
À l’inverse, le terme « altérer » implique désormais l’existence d’une atteinte effective, concrète et caractérisée à l’impartialité, à l’indépendance ou à l’objectivité de la décision publique.
Une cause d’exonération est introduite lorsque la personne « ne pouvait agir autrement en vue de répondre à un motif impérieux d’intérêt général ».
Cette disposition a pour objectif d’offrir un cadre juridique clair pour les élus contraints d’agir dans des situatio
ns d’urgence ou de nécessité pour le bien public. En tout état de cause, le caractère « impérieux » restera soumis à l’appréciation souveraine du juge.
Les conséquences pratiques de la réforme
La réforme poursuit un objectif de « sécurisation » de l’action des élus locaux, en réduisant, autant que faire se peut, l’exposition pénale de ces derniers.
En excluant expressément l’intérêt public du champ des intérêts pénalement répréhensibles, cela devrait permettre une participation plus sereine aux délibérations et aux organes dans lesquels les élus représentent leur collectivité, en particulier dans les configurations de mandats multiples ou de participations croisées au sein de structures publiques ou parapubliques.
Le législateur a souhaité opérer une distinction plus claire entre l’intérêt public, inhérent à l’exercice normal des fonctions électives, et l’intérêt privé, seul susceptible de fonder une répression pénale.
Cela étant, l’effectivité réelle de cette réforme dépendra largement de l’interprétation qu’en feront les juridictions. Il appartient désormais aux magistrats de préciser les contours des notions d’« intérêt public », d’atteinte « altérant » l’impartialité, d’action accomplie « en connaissance de cause », ainsi que de « motif impérieux d’intérêt général ». Les élus et les agents publics devront rester vigilants lors de leurs participations aux délibérations et aux organes de gouvernance.
Attendons les premières décisions rendues sur ces nouvelles dispositions …
[1] Ce délit est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 500 000 € d’amende, montant pouvant être porté au double du bénéfice tiré de l’infraction.
La condamnation entraîne en outre obligatoirement une peine d’inéligibilité. Toutefois, la juridiction, peut par une décision spécialement motivée, décider de ne pas prononcer cette peine en considération des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur.
[2] Cass.crim., 19 mars 2008, n°07-84.228
[3] Cass.crim., 22 octobre 2008, n°08-82.068
[4] Rapport d’information n° 851 (2022-2023) « Avis de tempête sur la démocratie locale : soignons le mal des maires »